党员学习园地 201412全面推进依法治国 加快建设法治中国

党的十八届四中全会于10月20日-23日在北京召开。全会全面分析了当前形势和任务，通过了三个文件：第一个是《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》；第二个是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；第三个是《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》。这三个文件的关系可以这样表述：《公报》是《决定》的纲，集中《决定》的要点、亮点；《决定》是核心，是本体，全面阐述依法治国的大政方略；《说明》是对《决定》最为权威的注释。
一、全面推进依法治国的重要意义
四中全会作为我们党历史上第一次专门研究法治的中央全会，它的召开充分说明了十八大以后，以习近平为总书记的党中央对法治的高度重视，是从全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦和保证国家长治久安这个战略全局来谋篇布局的。这次《决定》是我们党做出的第一个关于全面推进依法治国的决定，它确定了全面推进依法治国的总目标，描绘了建设法治中国的总蓝图，作出了加强社会主义法治建设的新部署，发出了建设中国特色社会主义法治体系的动员令，是奋斗宣言和行动纲领，在中国法治史上具有里程碑的意义。
（一）全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴迫切需要全面推进依法治国。总书记在四中全会第二次全体会议上有两段关于法治的讲话。他说:“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松驰，什么时候就国乱民怨。”
十八大报告提出，到2020年全面建成小康社会时有四个法治标准：一是依法治国基本方略全面落实；二是法治政府基本建成；三是司法公信力不断提高；四是人权得到切实尊重和保障。
这次四中全会明确提出，全面推进依法治国是全面建成小康社会实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出划时代的一步。
（二）全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力的现代化迫切需要全面推进依法治国。也就是说我们推进依法治国，既是全面深化改革的保障，同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分。三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了我们国家的全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力的现代化。那什么是治理体系和治理能力的现代化呢？最重要的标志是什么呢？就是法治，因为法治是制度的最高形态。
打个比方，如果没有法律的保障，改革是很难进行下去的，每一项重大的改革都是以法治为引领推进和保障的。比如行政审批制度改革，简政放权，如果法律不做及时地修改，那就会出现法律和改革之间的巨大冲突，一方面政策改了，但是另外一方面法律没有修改，这肯定是不行的。法治和改革之间有着密切的关系，最重要的是法治要起到对全面深化改革的引领推动和保障作用，
（三）提高我们党执政能力和执政水平迫切需要全面推进依法治国。把依法执政纳入整个国家和法治体系、法治框架，实际上就是一个执政党执政能力提升的一种表现。改革开放以后，党中央关于党内规范性文件的制定数量是非常多的，去年还专门发布了党内法规体系，党内法规的制定条例和党内规范性文件的备案办法，俗称党内的立法法。制定党内的规则，包括党章、党内法规、党的规范性文件意见等等，应该遵循什么样的权限、程序，这说明我们在执政方面发生了变化，更加注重用法治的方式治国理政，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，也更加依靠法治来加强提升我们党执政的能力，治国理政的能力。
（四）约束规范权力、保护公民权利、维护社会公平正义，迫切需要全面推进依法治国。1997年刚刚提出依法治国的时候，很多人对这个概念还是有隔膜的，不能够全面准确地理解。中央提出了依法治国之后，很多地方就开始提出各类依法治理的口号，包括依法治省、依法治市、依法治县，有的地方甚至提出依法治村、依法治家，各行各业提了很多的口号。这些口号提的对不对，也对也不对，对的地方是一个国家推行法治，依法治国必须落实到方方面面，所以推进依法治理有必要。另一方面，对法治本身有误解、误读的表现。因为法治的核心不是治老百姓，如果说用法律治老百姓的话，那就不是完整意义上的法治，如果法治的重心放在治老百姓上，那就背离了法治的含义。什么是法治？就是法的统治。它强调制定良好的法律，在全社会得到遵循，强调法律至上，强调程序正当，强调规则，也强调平等。所以，法治不是简单管老百姓的法，那只能叫制度的制，真正的治是法的统治而不是人的统治。
国家机关也好，企事业单位也好，普通老百姓也好，大家按照统一的、平等的规则来履行自己的义务，行使自己的权力，承担自己的责任，这才是法治。现在都在讲法治，法治精神。法治精神是什么呢？可以归纳为五个方面：第一，宪法和法律的尊严高于一切；第二，法律面前人人平等；第三，一切组织机构都要在宪法和法律范围内活动；第四，立法要发扬民主，法律要在群众中宣传普及；第五，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

二、《决定》起草过程、基本考虑、基本框架（略）

三、《决定》的基本内容
《决定》由七个大方面的内容构成。
（一）坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系
形成五大体系。一是完备的法律规范体系。这就是我们讲的中国特色社会主义法律体系，它已经形成，但是还是一个毛坯法，要不断地加以完善。二是高效的法治实施体系。它包括严格的执法、公正的司法和全民的守法。我们讲立法是第一个体系，而执法、司法、守法是这第二个体系，法治实施体系。三是严密的法治监督体系。我们法治能不能很好地实现，还需要监督，要监督公权力，监督执法权、司法权，四中全会《决定》提了八大监督：党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，这八大监督要形成一个科学有效的权力运行制约和监督体系，要形成合力。四是有力的法治保障体系。法治能不能实现，首先党的领导是根本保障，然后我们要有队伍人才保障，当然我们还要有财政保障，我们执法总是靠罚款来养执法队伍，这个执法已然不可能公平。五是完善的党内法规体系。这一次把党内法规体系纳入推进依法治国改革的总目标，是一个重大创新，因为我们党是执政党，党内法规既是管党治党的重要依据，也是依法治国的有力保障。小平同志讲过，没有党规党法，国法就很难保障。十八大以后，以习近平为总书记的新一届领导集体抓八项规定，令行禁止，党法有权威，国法也就有权威。
党的领导是中国特色社会主义法治最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障。中国特色社会主义法治理论，是一个重大创新，它是中国特色社会主义法治体系的理论指导和支撑，是全面推进依法治国的行动指南。这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。有些人对党和法的关系有一些混乱的理解，有的人有意无意地把党的领导和依法治国割裂开来，甚至对立起来，目的就是要虚化、弱化、边缘化党的法治领导。
其中有一个似是而非的观点，很有迷惑性，就是党大还是法大？这是一个伪命题，这是试图把党和法对立起来，两句话可以把党大和法大说清楚，一个就是我们的法是党的主张，人民意愿和国家意志的高度统一，它是统一的，不存在谁大的问题。第二句话叫党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，也不存在是党大还是法大的问题，它的意志，它的主张是一致的，但是就党的一级组织、党的一级组织领导人来讲，那是权大还是法大？当然是法最大，我们一切行为活动都必须在宪法法律规定的范围内，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究和纠正。
（二）完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施
这一次总书记在讲话当中引用了美国当代著名法学家Ε·博登海默的一句名言：“法律是人类最大的发明，别的发明使人类学会了驾驭自然，而法律使人类学会了如何驾驭自己。”人类之所以有专制、有战争、有暴力、有冲突，之所以从专制走向民主、从战争走向和平、从贫穷走向富裕、从冲突走向和谐、从愚昧走向文明的道路异常艰难，就是由于人类驾驭不了自己。人类驾驭自己的法律可以分为驾驭平等主体之间私权利的私法和驾驭国家公权力的公法两大类型。虽然实现法治要靠私法和公法的共同发展，要靠私法和公法的共治，但从根本上说，驾驭公权力显然更加困难，因为它掌握了公权力，掌握了强制力，因而法治本质上应当是公法之治，是驾驭公权力之治，我们讲依法治国、依法行政、依法执政就是要驾驭公权力。
（三）深入推进依法行政，加快建设法治政府
党的十八大明确提出，到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成。这是对法治建设的一个非常明确的目标。为什么十八大要这么提？因为我们要全面建成小康社会了，我们的全面小康不能仅仅是物质的小康，还要是制度的小康，是公平正义的小康，如果老百姓觉得他的权利得不到保障，他的公平正义得不到保障，那这就不可能是全面建成小康。
法治政府基本建成的标准是什么呢？《决定》提出24个字，就是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。现在有法可依的问题基本解决了，有法必依、执法必严的问题还没有得到很好的落实，这是最大的软肋。所以明朝张居正有句名言：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”
（四）保证公正司法，提高司法公信力
《决定》明确讲了公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用，因为司法是维护社会公平正义的最后一道防线。总书记多次引用了英国哲学家培根的话，他说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”总书记讲这个道理是深刻的，如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。比如2006年南京彭宇案，以及之后又发生的许多老人摔倒路人扶起，这个路人是肇事者还是见义勇为的争议，很多社会舆论都认为这是做好事反被诬陷惹祸上身，导致以后有老人倒在地上，不敢扶，怕担责任，最后带来的消极影响非常大。
保障人民群众参与司法。这里说一下人民陪审员制度。我们国家82年《宪法》以及79年《刑事诉讼法》就已经做了规定，但是这一制度的作用发挥得很不好。现在全国的人民陪审员大概有多少呢？ 10万个，相当于法官的一半，人民陪审员比法官还少。那么人民陪审员发挥什么功能呢？有两个：第一，扩大公民参与陪审的范围，至少让更多的公民有资格走进法院感受法庭的气氛，感受法律的权威，司法活动的程序。第二，改变陪审员发挥作用的机制。我们现在陪审员名义上是跟法官一样的权力，就是完全是合议庭的组成人员，既参与事实认定，也参与法律适用。但实际上，陪审员一般是不懂法律的，或者说不是法律专家。在法庭上，他完全成了法官的一个陪衬。那么这次《决定》提出，以后人民陪审员逐渐只是参与审理事实认定问题，不再参与法律适用。法律适用由法官去判断，也由法官去担责，也就是说，法官你别把这个案子判错了说是人民陪审员参与的事。
（五）增强全民法治观念，推进法治社会建设
《决定》第一次对法治社会建设进行部署。我们的和谐社会必须是法治社会，不是法治社会哪有和谐，矛盾哪里解决？同时明确讲了，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，这次用了信仰的概念，我们要敬畏法律，还要信仰法律。有人说中国没有宗教，中国人没有敬畏，没有信仰，所以现在道德滑坡，这是不对的。中国古代宗教，有人认为儒教就是宗教，中国古代宗教是不像西方国家信得那么多，但是我们的诚信意识、道德意识都很强，我们现在就是要树立法律的权威和信仰，这样社会才有是非，才有标准。
《决定》就如何增强全民法治观念，推进法治社会建设提了四点举措：
1、推动全社会树立法治意识；2、推进多层次多领域依法治理；3、建设完备的法律服务体系；4、健全依法维权和化解纠纷机制。
（六）加强法治工作队伍建设
《决定》第一次提出了法治工作队伍，它包括三支队伍，第一支法治专门队伍，第二支是法律服务队伍，第三个是法治人才队伍。
法治人才队伍，包括法律教师、法学家、法学研究人员和学生等，我们要用马克思主义的法学思想，中国特色社会主义法治理论占领高校和研究机构，这次用的是占领这个词，因为有些高校和研究机构讲的完全是西方法治理论、法治理念，甚至有些人像总书记讲的，吃共产党的饭，砸共产党的锅，必须要坚决纠正。
（七）加强和改进党对全面推进依法治国的领导
我们讲要健全党领导依法治国的制度和工作机制，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。
加强党内法规制度建设。前面讲过，运用党内法规从严管党治党，而且把党内法规体系纳入中国特色社会主义法制体系里头去，这是我们党在社会法治建设中很大的飞跃，也是我们党实现管党治党法制化、规范化的要求。那么在运用党内法规从严管党治党提出了三方面要求：
（1）完善党内法规制度体系。其实《决定》提出来一个很重要的要求，就是注重党内法规与国家法律的衔接和协调。这些党内的法规、条例与国家法律确实有一些不衔接不协调的地方。因为原来没有提出来说把党内法规体系纳入党的整个法治体系去，没有考虑这个问题。举两个例子，第一个《中国共产党纪律处分条例》，共有178条，其中有40多条，你要是把党内纪律处罚条例名字遮住，基本上和刑法差不多，相似度近乎于重复。再举个例子，纪检监察查办案件的标准、程序、办案规范等等这些方面，跟刑事司法不衔接不协调。那么注重党内法规和国家法律衔接协调，《决定》也提出了改革举措。第一个我们前面讲过，要把党内法规体系纳入整个社会法治体系当中去。这个就是从源头上、根本上来理顺关系。第二个就是有一些党内的法规规定，在条件成熟时，可以入法，纳入到国家法律规定。比如我们对党员干部在廉政方面的纪律要求，条件成熟时纳入国家公务员法相关规定中去。第三个方面是在一些具体规定和程序方面的协调。这次《决定》明确要求，要明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接。要解决纪检监察办案标准和检察机关掌握的标准不一致的问题。现在我们经常看到说一个贪官几个亿或几千万，后来检察机关认定的犯罪金额好像缩水得很厉害，这个里头很大程度就是证据的标准和认定的标准问题。这次《决定》提出来，就是要把这个标准衔接好。
（2）运用党内法规管党治党。关于这一点，《决定》提出一个很重要观点，就是党规党纪严于国家法律。这条在现实当中，包括讨论当中、全会当中，也有人提出不同看法。他们就认为党纪怎么能严于国法，好像党纪比国法大，这实际上是一种误解。《决定》不是这个意思。是指党纪对党员的标准要求要高于、严于国家法律对普通公民的要求。第一，根据党章和党员纪律处分条例规定，所有的违法犯罪行为都是违纪，这是一个基础。第二个党纪对于党员干部特别是领导干部的从事民商事行为，比一般干部有更高要求。比如党员领导干部廉洁从政准则，党员干部不能进行盈利性经营活动。比如经商、办企业、拥有上市公司股票等等。第三个党员干部的配偶子女不能在自己管辖或者工作领域和辖区内经商办企业，从事营利活动，对普通公民也没有这个要求。还有这个党纪对于党员道德标准的要求。比如说像大操大办婚丧嫁娶这些事宜，不承担抚养赡养义务这些，对普通公民来说可能就是道德和舆论的谴责，除非你严重到触犯刑律。而党员干部只要有这样行为党纪就得管你，严重的还要开除党籍。因此党纪严于国法，这个体现我们从严治党的要求，也体现我们党今后要用党内法规从严管党治党的决心。
（3）依纪依法反对四风、惩治腐败。比如《决定》提出要形成纠正四风的长效机制。特别是要完善和严格执行领导干部的政治、工作、生活待遇方面的制度。大家知道现在领导干部的政治待遇、工作待遇、生活待遇这些制度，党中央都在紧锣密鼓制定，而且一步一步在推行。前段时间国有企业领导人员的待遇规定都已经出台了，后面还有相关一系列规定都要出台。那么这也是把我们的党规党纪、把我们的从严治党纳入法治轨道，纳到法治化范畴的重要体现。